‘कमाल कारभारा’चा मोदी पॅटर्न!

संयुक्त पुरोगामी सरकारच्या १० वर्षांच्या कारकीर्दीचं सर्वात ठळक वैशिष्ट्य होतं, ते निष्क्रिय व निष्प्रभ कारभार. या आघाडीचे पंतप्रधान डॉ. मनमोहनसिंग हे मुळात नोकरशहा होते. रिझर्व्ह बँकेच्या गव्हर्नर पदापासून ते आंतरराष्ट्रीय नाणेनिधी व जागतिक बँक या जागतिक वित्तीय संस्थांतील वरिष्ठ पदांवर त्यांनी काम केलं होतं. एका विशिष्ट परिस्थितीत १९९१ मध्ये त्या वेळचे पंतप्रधान नरसिंह राव यांनी भारताला आर्थिक अरिष्टातून सोडवण्यासाठी डॉ. मनमोहनसिंग यांना अर्थमंत्री पदावर बसवलं आणि डॉ. सिंग राजकारणात आले. पण ते ख-या अर्थानं ‘राजकारणी’ कधीच बनले नाहीत. त्यांची प्रवृत्ती नोकरशहाचीच राहिली. कोणत्याही नोकरशहाची प्रवृत्ती ही सावधगिरीची, ‘बॉस’शी फारसा पंगा न घेण्याचीच असते. शिवाय नोकरशहा हा मुळात ‘करिअर’वादी असतो. त्याचा अग्रक्रम हा आपल्या ‘करिअर’ला असतो. याच प्रवृत्तीनं डॉ. मनमोहनसिंग १९९१ पासून राजकारणात वावरत राहिले. एक गोष्ट फारशी लक्षात घेतली जात नाही. ती म्हणजे, अर्थमंत्री म्हणून डॉ. सिंग हे सर्वसाधारणतः यशस्वी झाले. कारण ते पंतप्रधान नरसिंह राव यांच्यापुढं प्रस्ताव ठेवत होते आणि राव या प्रस्तावांचा राजकीय दृष्टिकोनातून विचार करून त्यावर शिक्कामोर्तब करत होते. पण पंतप्रधानपदी बसल्यावर डॉ. सिंग यांनाच निर्णय घेणं भाग होतं आणि तेथेच सारा घोळ झाला. प्रशासकीय निर्णय प्रक्रिया पूर्णपणे नोकरशाहीच्या हातात गेली. त्यावर कोणतंही राजकीय नियंत्रण उरलं नाही. कारभार ‘निष्क्रिय व निष्प्रभ’ झाला, अशी भावना रुजली. याचा अर्थ सर्व राज्यकारभार बंद पडला नव्हता, तर जनतेच्या समस्या व तिच्या आशा-आकांक्षा यांना प्रतिसाद देणारा तो राहिला नव्हता. त्यात भर पडली ती भ्रष्टाचाराच्या अगणित प्रकरणांची.
त्यामुळंच ‘किमान सरकार, कमाल कारभार’ ही नरेंद्र मोदींची घोषणा मतदारांना भावली. मोदी हे राजकीय नेते आहेत आणि ‘किमान सरकार, कमाल कारभार’ या दृष्टिकोनातून प्रशासकीय फेरमांडणी करण्याच्या दिशेने त्यांनी पावलं टाकायला सुरुवात केली आहे. मात्र कार्यक्षम प्रशासन देण्याच्या ओघात मूळ लोकशाही राज्यपद्धतीला व राज्यघटनेनं घालून दिलेल्या चौकटीला पूरक असलेल्या प्रशासकीय पद्धतीत मूलभूत बदल तर होत नाहीत ना, असा प्रश्न मोदी यांनी घेतलेल्या निर्णयांमुळं निर्माण झाला आहे.
भारताची राज्यघटना हाच माझा धर्म आहे, असं मोदी म्हणत आले आहेत. पक्षाच्या संसदीय नेतेपदी निवड करण्यासाठी संसद भवनात जी बैठक झाली, तिला जाण्याआधी मोदी यांनी संसद इमारतीच्या पहिल्या पायरीवर डोकं टेकलं आणि आपण या इमारतीत असलेल्या संसदेला किती पवित्र मानतो याचं दर्शन सर्व देशाला आणि जगालाही घडवलं. भारतात संसदीय लोकशाही आहे. ज्या पक्षाला वा ज्या विविध पक्षांच्या आघाडीला संसदेत बहुमत असेल ती नेता निवडते. तसं या पक्षानं वा आघाडीनं राष्ट्रपतींना कळवल्यावर ते या नेत्याला सरकार बनवण्यासाठी पाचारण करतात. हा नेता आपलं मंत्रिमंडळ कोणतं असेल, याची यादी राष्ट्रपतींना देतो आणि मग पंतप्रधान व त्यांच्या या मंत्रिमडळातील सदस्यांना राष्ट्रपती गोपनीयतेची शपथ देतात.
भारतीय राज्यघटनेच्या ७४, ७५ आणि ७८ कलमांत यासंबंधीच्या तरतुदी आहेत. त्यांचा रोख असा ः मंत्रिमंडळ हे सामूहिकरीत्या संसदेला जबाबदार असतं आणि मंत्रिमडळानं जे प्रशासकीय व वैधानिक कामकाजासंबंधी निर्णय घेतले असतील, ते राष्ट्रपतींना कळवणं, हे पंतप्रधानांचं कर्तव्य आहे. पंतप्रधान हे मंत्रिमंडळाचं नेतृत्व करतात, पण इतर मंत्र्यांनाही तितकंच राज्यघटना महत्त्व देते.
पंतप्रधानपदाची शपथ २६ मे २०१४ रोजी घेतल्यावर अल्पावधतीच मोदी यांनी काही प्रशासकीय पावलं टाकली. एरवी कोणत्याही धोरणात्मक निर्णयासंबंधीची प्रक्रिया सुरू करताना त्या त्या खात्याचे मंत्री विविध स्तरांवर सल्लामसलत करतात, नंतर त्यावर टिपण बनवून ते मंत्रिमंडळापुढं ठेवण्यासाठी पाठवतात. मग मंत्रिमंडळात त्याची सांगोपांग चर्चा होऊन निर्णय घेतला जातो आणि ते सरकारचं धोरण म्हणून जाहीर केलं जातं. संसदीय राज्यपद्धतीतील ‘कॅबिनेट सिस्टिम ऑफ गव्हर्नमेंट’मधील ही जगभरातील सर्वमान्य पद्धत आहे. आपणही ती २६ मे २०१४ पर्यंत पाळत आलो होतो. मग सरकार काँग्रेसचं असो किंवा इतर कोणत्याही पक्षाचं. अगदी गेल्या वेळच्या राष्ट्रीय लोकशाही आघाडीचं. वाजपेयी सरकारनंही हीच पद्धत अवलंबली होती. पण मोदी यांनी २६ मे २०१४ रोजी एक आदेश काढून या पद्धतीत आमूलाग्र बदल केला. आता कोणताही धोरणात्मक निर्णय घेण्यासंबंधीची पावलं टाकण्याआधी त्याबाबतची प्राथमिक संमती पंतप्रधानांच्या कार्यालयातून मिळवणं सर्व मंत्र्यांना बंधनकारक करण्यात आलं आहे.
मोदी यांनी दुसरा आदेश ३१ मे २०१४ रोजी काढला आणि आतापर्यंतची मंत्रिगट स्थापन करण्याची पद्धत रद्द केली. आतापर्यंतच्या भारतातील सरकारांनी एखादं धोरण ठरवताना विविध प्रश्न व मुद्दे यांबाबत वेगवेगळ्या मंत्रालयांत सुसूत्रता असावी यासाठी मंत्रिगट स्थापन करण्याची पद्धत अवलंबली होती. हाही ‘कॅबिनेट सिस्टिम ऑफ गव्हर्नमेंट’चा अविभाज्य भाग आहे आणि त्याला जगभरातील संसदीय परंपरांचं सबळ पाठबळ आहे. पण मोदी यांनी या आदेशाद्वारे हे सुसूत्रतेचं काम पंतप्रधानांचं कार्यालय व मंत्रिमंडळ सचिव यांच्यावर सोपवून टाकलं आहे.
पुढे ४ जून २०१४ रोजी पंतप्रधान मोदी यांनी भारत सरकारच्या विविध खात्यांतील ६० सचिवांची बैठक घेतली. या बैठकीत मोदी यांनी सचिवांना सूचना केल्या की, त्यांच्या खात्यांच्या मंत्र्यांबरोबर धोरणात्मक वा निर्णय प्रक्रियेसंबंधी काही मतभेद निर्माण झाल्यास त्यावर तोडगा काढण्यासाठी त्यांनी तत्काळ पंतप्रधानांच्या कार्यालयाशी संपर्क साधावा. वेळ पडल्यास हे सचिव तत्काळ पंतप्रधानांशीही संपर्क साधू शकतात.
मोदी यांचा या तिन्ही आदेशांचा मथितार्थ एकच आहे आणि तो म्हणजे पंतप्रधानांच्या हाती बहुतेक अधिकार एकवटले जाणं, मंत्र्यांना अधिकारहीन करणं, नोकरशहांचा वरचष्मा प्रस्थापित करणं. याचाच अर्थ ‘कॅबिनेट सिस्टिम ऑफ गव्हर्नमेंट’चं पूर्ण अवमूल्यन होणं. वस्तुतः लोकशाही राज्यपद्धतीत मंत्र्याला संसद जबाबदार धरत असते. आपल्या खात्यासंबंधीचे सर्व प्रश्न वा आक्षेप यांना मंत्र्यांना संसदेत उत्तर द्यायचं असतं. आपापल्या खात्याच्या मंत्र्याला धोरणात्मक निर्णय घेण्यासाठी योग्य ती प्रशासकीय व कायदेशीर मदत करणं, एवढंच नोकरशहाचं काम असतं. धोरण ठरवणं हे केवळ मंत्र्याचं काम असतं व त्यानं ठरवलेल्या धोरणावर चर्चा करून त्यावर शिक्कामोर्तब मंत्रिमंडळात होत असतं आणि नंतर हा सरकारचा निर्णय म्हणून जाहीर होत असतो. हीच लोकशाहीतील ‘कॅबिनेट सिस्टिम ऑफ गव्हर्नमेंट’मधील कार्यपद्धती आहे. सचिवांनी मंत्र्याला टाळून पंतप्रधानांशी प्रत्यक्ष संपर्क साधणं आणि धोरणाबाबत चर्चा करणं हे या पद्धतीचं उल्लंघन आहे.
मोदी ज्या भारताच्या राज्यघटनेला आपला धर्म मानतात, त्याचे मुख्य प्रणेते असलेले डॉ. बाबासाहेब आंबेडकर यांनी घटना समितीत ४ नोव्हेंबर १९४८ रोजी बोलताना इशारा दिला होता की, ‘राज्यघटनेशी सुसंगत ठरणार नाही, अशा प्रकारचे प्रशासकीय बदल घडवून आणून राज्यघटनेची चौकट न बदलताही ती पोखरून टाकता येणं अशक्य नाही.’ डॉ. आंबेडकर यांना अभिप्रेत अन् राज्यघटनेशी सुसंगत असलेली प्रशासकीय कारभाराची पद्धत म्हणजेच ‘कॅबिनेट सिस्टिम ऑफ गव्हर्नमेंट.’ तीच बदलण्यासाठी मोदी यांनी आपल्या पंतप्रधानपदाच्या पहिल्या १० दिवसांतच पावलं टाकली आहेत. ही पद्धत अशीच चालू राहील की नव्यानं केलेले बदल टाळून पुन्हा मूळ पद्धती अवलंबवली जाईल? हे पुढील काळच ठरवणार आहे. पण जर असं झालं नाही तर भारतीय प्रशासनाचा मूळ ढाचाच बदलला जाणार आहे आणि साहजिकच डॉ. आंबेडकर यांचा इशारा खरा ठरणार आहे.